Résumé
En 5 ans à peine, dans une MRC rurale de 20 367 habitants, le CLD Papineau est devenu une organisation structurante campée sur les besoins du territoire. C'est du moins l'un des constats qui se dégage de cette monographie qui étudie l'évolution et les enjeux du CLD à travers cinq grands thèmes: 1) les conditions d'implantation du CLD ; 2) le rôle du CLD dans la gouvernance locale et la dynamique entre les acteurs du développement local impliqués sur le territoire ; 3) les outils de développement et les ressources humaines et financières ; 4) les activités, les services et la mission ; 5) l'évaluation des principales retombées du CLD et son efficacité.
Cette étude s'insère dans un projet de recherche qui a pour objectif d'étudier les CLD dans une dizaine de régions du Québec. La comparaison interrégionale mènera à la publication d'un ouvrage collectif qui tracera l'itinéraire des CLD.
Introduction
LES CENTRES LOCAUX DE DÉVELOPPEMENT (CLD) : QUELLE PERTINENCE ET QUELLE EFFICACITÉ POUR LE DÉVELOPPEMENT DE NOS COMMUNAUTÉS ?
Les Centres locaux de développement (CLD), cette nouvelle organisation locale de développement mise en place par le gouvernement du Québec en 1998 et qui est implantée sur l'ensemble du territoire québécois est-elle pertinente et efficace pour assurer le développement de nos communautés ?
Initialement conçus, comme l'a voulu le gouvernement du Québec de cette période, les CLD sont des guichets multiservices à l'entrepreneuriat offrant des services de première ligne en matière de soutien technique ou financier aux entreprises collectives et privées. Le modèle des CLD s'avérait prometteur d'abord parce qu'il impliquait une certaine décentralisation du pouvoir vers les milieux locaux instaurant ainsi une nouvelle forme de gouvernance locale. À cet effet, les CLD ont été institués en corporations à but non lucratif gérées par des conseils d'administration entièrement composés d'acteurs du milieu. Plus flexibles, les CLD peuvent donc mieux s'adapter aux spécificités et aux besoins locaux. Ensuite, parce qu'ils mobilisent les acteurs du développement local, les CLD induisent un meilleur partenariat à l'échelle locale mais également aux échelles régionale et nationale.
Les CLD : état des lieux
Mais qu'en est-il vraiment ? Après cinq années d'existence, quel bilan peut-on faire de ce nouveau dispositif public de développement local ? À ce propos, nous disposons de bien peu d'études et de données pour répondre à cette question. Mentionnons toutefois quelques références qui ouvrent le débat.
Il s'agit d'abord d'une étude de Proulx et Jean (1999) qui dresse un premier bilan des principales activités des CLD, deux ans après leur mise en place. Ensuite, le Rapport triennal des CLD (2001) réalisé par le ministère des Régions porte sur l'atteinte des objectifs poursuivis et des réalisations des CLD au Québec pour la période de 1998 à 2000. La troisième référence est un ouvrage issu d'une conférence nationale sur le développement tenue dans l'Outaouais et dont l'intitulé est Quel avenir pour les régions, ouvrage qui mène une réflexion sur les CLD et plus largement sur l'ensemble des dispositifs, publics et associatifs, de développement local tout comme le livre qui l'avait précédé sur les différentes filières québécoises de développement local. Enfin, l'analyse de la gestion des fonds et des portefeuilles des Centres locaux de développement du Québec de Lévesque, Mendell et all., constitue un ouvrage de référence incontournable sur la dimension financière des CLD .
Afin d'élargir les connaissances sur cette nouvelle forme de gouvernance locale instaurée au Québec, sous la direction de Benoît Lévesque (Université du Québec à Montréal), de Marguerite Mendell (Université Concordia) et de Louis Favreau (Université du Québec en Outaouais), en partenariat avec l'Association des CLD du Québec, une équipe de chercheurs s'est donnée comme objectif d'étudier les CLD à partir d'un échantillon couvrant les différentes régions du Québec (une quinzaine de monographies dont celle-ci). L'itinéraire des CLD des débuts jusqu'à aujourd'hui fera prochainement l'objet d'un livre sur les nouvelles formes de gouvernances territoriales au Québec. C'est donc dans le cadre de ce projet de recherche que nous vous présentons cette monographie du Centre local de développement Papineau en Outaouais.
Les CLD : l'importance de saisir le type de société qui les sous-tendent
Les CLD sont porteurs de certaines valeurs, d'une orientation, de choix de société. Quelques repères peuvent nous aider à comprendre l'émergence des CLD et ce que leur travail sous-tend pour le développement de la société québécoise :
1. Le débat a cours depuis quelque temps déjà au Québec sur la question de la démocratie et du développement à partir des notions de gouvernance, de décentralisation, d'économie sociale et de développement économique et social local. D'un côté, la décentralisation est au cœur du discours politique de tous les partis et du gouvernement, et de l'autre, plusieurs régions sont en demande de contrôle de leur propre développement. Dans cette foulée, depuis une décennie, de nouveaux dispositifs de développement ont vu le jour, ce qui a occasionné une réorganisation significative de l'univers de développement des régions. Parmi ces acteurs nouveaux, les centres locaux de développement (CLD) figurent en tête de liste. Une question importante a dès lors été soulevée : quel nouveau partage des pouvoirs et quel type de développement économique local est-il en train d'émerger dans la reconstruction des territoires avec l'arrivée de ce nouveau service public de développement local ?
2. Des différentes recherches entreprises sur ce sujet, il ressort la plupart du temps quatre grands constats généraux sur l'approche multi-activités, multi-partenaires, favorables à plusieurs types d'entreprises (privées et collectives) portée par les CLD et les autres dispositifs de développement local nés dans la même période :
a) Une nouvelle approche de développement local a émergé : le développement économique et social local. Avec les CLD et les autres dispositifs (SOLIDES, CDC, CDÉC…), il est devenu plus difficile de dissocier l'intervention de développement social de celle du développement économique comme on le faisait couramment pendant la période des Trente glorieuses (1945-1975) alors que, d'un côté, le développement social était pris en charge par l'État providence et que, de l'autre, le développement économique relevait principalement de l'initiative de l'entreprise privée. Nos recherches dont celle-ci tendraient à démontrer que, dans une certaine mesure, cette nouvelle génération d'organisations (CLD, CDÉC et CDC…) et d'institutions (CRD, CDR) a stimulé l'" économie québécoise dans un sens qui tient davantage compte de l'intérêt social général et donc des deux dimensions, sociale et économique, du développement " (Comeau, Favreau, Lévesque et Mendell, 2001 : 240). Le développement local passe donc un peu plus par la conjugaison du développement économique et du développement social (création et maintien d'emplois, formation de la main?d'œuvre locale, développement de services de proximité…).
b) L'introduction d'une filière d'économie sociale dans le développement local et régional. Les années 1990 ont accueilli la création de fonds de développement pour le soutien au démarrage de même que la consolidation et l'expansion d'entreprises d'économie sociale. Ce sont là des dispositifs de gestion de fonds et de soutien à des projets selon une logique relativement nouvelle misant sur la création d'emplois viables et de qualité. Les CLD sont une illustration vivante de ces organisations de développement local qui administrent des fonds qui ne sont pas consacrés uniquement à l'entreprise privée tout en offrant un accompagnement de proximité.
c) Une approche de développement local concertée et partenariale. C'est à l'intérieur d'un " modèle québécois de développement " renouvelé qu'a émergé cette approche de développement local plus concertée et partenariale. Nos études tendent à démontrer un certain rapprochement entre les divers organismes et institutions qui œuvrent au développement local et régional. Il semble qu'un nombre grandissant d'acteurs (dont de nouveaux acteurs économiques provenant d'organisations sociales) a développé une volonté explicite de travailler de concert, tant d'un point de vue financier que technique, autour d'enjeux et de projets de développement local et régional.
d) Le renforcement des territoires comme leviers de développement. L'élaboration de planifications stratégiques régionales et locales concertées confirme que plus d'acteurs privilégient maintenant des logiques de développement transversales plutôt que des logiques par programmes ou par population cible. Le territoire devient une base plus importante de mobilisation des divers acteurs avec l'arrivée de ce nouveau service public de développement local.
3. S'interroger sur la gouvernance en période de " réingénérie " de l'État :
Mais il y a un hic avec l'arrivée du Parti libéral au pouvoir. Avec son projet de " réingénérie " de l'État québécois, les CLD et bien d'autres choses n'ont plus désormais qu'un avenir incertain. La nouvelle conjoncture politique nous force à nous interroger à nouveau sur la gouvernance, c'est?à?dire à nous demander quel est l'état des rapports de force entre les marchés, la société civile et les États. L'approche de développement local des CLD est encore très jeune. Elle a fait florès avec le gouvernement d'un parti au pouvoir qui misait sur les institutions publiques, sur la concertation avec les organisations syndicales et le monde associatif en général (groupes de femmes, organisations communautaires, etc.), sur les intellectuels et leurs réseaux… Mais aujourd'hui, avec un gouvernement libéral misant sur le privé d'abord et sur un refus quasi?viscéral de l'interventionnisme de l'État et de la concertation entre partenaires (public, associatif, privé), le rapport de forces pourrait être en voie de s'inverser. Les CLD ont-ils des assises assez solides et durables pour faire face à l'opération de " réingénérie " de l'État québécois entrepris par le gouvernement libéral ? Plusieurs projets de loi de ce gouvernement questionnent très fortement le modèle renouvelé de développement que le Québec avait réalisé dans les 20 dernières années et auquel les CLD participaient de plain pied. Tensions et rapport de force sont à nouveau à l'avant-scène des défis de démocratisation du développement de la société québécoise. Comme le disait si bien Gilles Roy, intervenant de longue date dans l'est du Québec (Le Devoir, 31décembre 2003) :
La nouvelle gouvernance locale et régionale annoncée par le gouvernement actuel viendra-t-elle corriger les lacunes dans les acquis précieux du passé ou bousiller l'ensemble en paralysant les dynamismes locaux et régionaux ? C'est la question qui préoccupe les acteurs passés et présents du développement régional.
Mais cette question n'est-elle pas en partie répondue dans le projet de loi 34 devenu force de loi : le développement local et régional, façon libérale, dépend maintenant centralement des seuls élus municipaux puisque, dans les Conférences régionales d'élus (CRE), nouvelle structure qui remplace les CRD, la présence d'acteurs socioéconomiques autres qu'eux-mêmes est aléatoire. Reste donc à voir là où les CLD et les organisations sociales (syndicats, groupes de femmes…) auront réussi à obtenir une présence significative en dépit de la limite imposée d'un tiers de la composition de l'instance. Et à examiner le type de participation qu'ils pourront exercer dans un cadre qui ne garantit plus vraiment leur légitimité et encore moins leur droit d'exister. Car la dynamique qui sous-tend les CRE relève d'une conception fort traditionnelle de la démocratie :celle qui considère que seuls les élus municipaux sont légitimes… comme si le vote une fois tous les quatre ans suffisait et que les acteurs autres oeuvraient sans mandats ni reddition de comptes. Sur la démocratie, et sur la manière de concevoir l'économie et son développement au niveau local et régional, il pourrait y avoir dans les prochaines années des reculs importants. À moins que… Dossier à suivre.
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