RÉSUMÉ DE LA RECHERCHE
Regard sur l’évolution des dépenses en développement social en territoire municipal
Dans le cadre de la loi 170 et ses dérivés les huit nouvelles grandes villes du Québec ont désormais une compétence obligatoire en matière de développement social. Il en va aussi de même des MRC qui ont à prendre en compte le développement social dans leur plan de développement. Au terme d’une recherche sur l’interface entre les politiques de développement social, familiales et de loisir, nous nous sommes demandé si les municipalités avaient accru leur effort d’investissement en développement social entre 2000 et 2006. La recherche dirigée par Georges Letarte et Lucie Fréchette a vérifié comment les ressources financières consacrées à des champs d’action liés au développement social ont évolué depuis les fusions municipales, dans les grandes villes ayant une compétence obligatoire en développement social et, par la suite dans des municipalités n’ayant pas une telle compétence obligatoire.
Les travaux s’inspirent de questions comme La création des nouvelles grandes villes en 2002 jusqu’à 2006, dernière année pour laquelle les états financiers sont disponibles, où en est-on cinq ans après les fusions municipales? Quelle place les postes budgétaires identifiés au développement social occupent-t-ils maintenant dans l’ensemble du budget municipal? Comment, plus précisément, les per capita dévolus au logement social, aux activités récréatives et à la culture ont-ils évolué ? Les municipalités sans compétence obligatoire en développement social sont également soumises au même environnement social, aux mêmes pressions en faveur du rehaussement de l’action municipale, tant de la part de leurs citoyens que du mouvement associatif et de l’État lui-même. Ces municipalités se comportent-elles de la même façon que les grandes villes? La compétence obligatoire a-t-elle contribué à renforcer l’action municipale en développement social, renforcement inscrit dans les buts de la réorganisation municipale?
Comment déblayer la question de la croissance ou non de l’investissement municipal en développement social? La méthodologie de recherche s’appuie sur l’information financière municipale transmise au ministère des Affaires municipales et des régions selon les codes du Manuel de la comptabilité financière. Les dépenses liées au développement social qui peuvent être identifiées distinctement dans la comptabilité municipale, sont les dépenses de fonctionnement reliées aux activités récréatives (loisir), aux activités culturelles (culture) et au logement social. Toutes les autres dépenses reliées au développement social sont inscrites dans différents postes budgétaires et elles ne peuvent être isolées. Cette situation a justifié notre choix d’étudier ces trois secteurs contributifs au développement social.
Quelques résultats
L’examen des dépenses consacrées à des champs d’action liés au développement social, en l’occurrence les dépenses liées au loisir, à la culture et au logement social, montre qu’elles ont nettement augmenté entre les années 2000 et 2006. Cette augmentation dépasse chez la majorité des municipalités, le simple accroissement en fonction du coût de la vie. On observe un net accroissement des interventions en faveur de ces interventions. Le mouvement d’ensemble des municipalités se confirme davantage par le fait que ces dépenses occupent une place grandissante dans l’ensemble des dépenses des municipalités. Contrairement à ce qu’on aurait pu appréhender dans un contexte où les responsabilités municipales augmentent et où les services doivent répondre de plus en plus à certains standards dans des domaines comme la sécurité publique, les dépenses ayant un impact majeur en développement social semblent davantage considérées en 2006 qu’en 2000. Cette tendance se situe dans le sens des attentes du législateur qui souhaitait dans le contexte des fusions municipales que les municipalités s’impliquent davantage en développement social notamment, et particulièrement, dans le champ du logement social.
Cette tendance n’est pas le fait des seules villes de grande taille ayant une compétence obligatoire en développement social, elle est partagée par les villes de taille moyenne et les municipalités de petite taille. Les municipalités de moyenne ou de petite taille ont parfois même accru leur niveau d’effort plus que les grandes villes. Peut-être peut-on y voir un effet de rattrapage des grandes villes qui déjà, avant les fusions, consacraient davantage de ressources à ces champs d’intervention. Bien que l’investissement accru en faveur du loisir, de la culture et du logement social participe d’un mouvement d’ensemble des municipalités, la compétence obligatoire en développement social semble jouer en faveur du rehaussement des dépenses. C’est le cas dans le secteur du logement social. Par ailleurs la plupart des municipalités de notre échantillon dotées d’une politique familiale ont, sauf rares exceptions, haussé significativement leurs investissements, permettant de penser que l’existence d’une telle politique n’est pas étrangère à un rehaussement de l’effort. On ne peut l’affirmer avec certitude en raison de la faiblesse du nombre de municipalité sans politique familiale dans notre échantillon. La même remarque s’applique aux politiques de loisir et sport (surtout si elles incluent un volet vie communautaire) et aux politiques culturelles. De la même manière, la décroissance démographique n’apparaît pas être un facteur expliquant que de rares municipalités ne participent pas à ce mouvement d’ensemble en faveur d’un rehaussement de l’investissement en développement social. Le cas de Saguenay semble plutôt illustrer qu’il s’agit d’un choix basé sur d’autres considérations comme la priorité accordée à un objectif de réduction de l’effort fiscal.
Les résultats suggèrent que le discours des dernières années promouvant une plus grande implication des municipalités dans le développement des communautés semble produire des résultats. Les municipalités ont multiplié l’adoption de politiques familiales, culturelles, de développement social, d’accessibilité ou d’autres tout en accroissant la place occupée par ces questions dans l’ensemble de leurs interventions. Les résultats observés plus spécifiquement dans le logement social portent cependant à croire que cette intensification de l’action est loin d’être étrangère à la présence de programmes de financement à coûts partagés développés par les gouvernements supérieurs. La multiplication plus spécifiquement des politiques familiales et culturelles observée dans une recherche précédente, indique aussi que la disponibilité de soutien financier à l’élaboration et à l’actualisation des politiques municipales aurait un effet d’entraînement majeur. Si le dynamisme de l’action municipale en faveur du développement social des communautés n’est pas étranger à la vision que les élus ont du rôle des municipalités et à la pression des citoyens en ce sens, il apparaît qu’il est lié également aux incitatifs mis en place par les gouvernements supérieurs, plus spécifiquement par le gouvernement du Québec déterminant l’exercice des responsabilités municipales. Premier niveau de gouvernement et celui qui est le plus près des citoyens, le statut des municipalités du Québec n’est pas constitutionnalisé. Ces dernières sont des créatures de l’État québécois qui a le pouvoir d’orienter le sens de leurs interventions. La volonté clairement exprimée du législateur apparaît importante, mais cette volonté semble porter encore plus de résultats lorsque des programmes adaptés permettent aux municipalités d’accéder à un plus large éventail de ressources financières pour déployer leur action.
Quelques réflexions au-delà des résultats
Il est intéressant de mettre en relation les résultats de cette recherche avec deux autres opérations ayant eu cours peu après les fusions municipales : la réorganisation des structures de gouvernance régionale par la création des conférences régionales des élus et de la création des centres de santé et de services sociaux. Ces opérations ont remis en cause les structures de participation et la place occupée par les organismes issus de la société dite «civile» et ont revu les territoires des organismes de santé et de services sociaux en contribuant au questionnement du rôle des établissements de santé dans le développement des communautés. Dans certains territoires, ce double mouvement aurait entraîné un recul de la volonté de travailler au développement des communautés, particulièrement au développement social. On peut dès lors s’interroger sur les conséquences de ce recul et constater que les municipalités semblent s’investir davantage dans le développement social. Non seulement la plupart des municipalités de notre échantillon ont-elles fortement rehaussé leurs dépenses en ce domaine mais, comme nombre d’autres au Québec, elles participent souvent à des tables régionales de concertation en développement social, à des tables de luttes à la pauvreté, à Villes et villages en santé ou à d’autres mécanismes visant le développement des communautés. Cette participation difficilement mesurable témoigne toutefois de l’adhésion à une certaine vision du développement et constitue un acquis précieux pour orienter favorablement les décisions municipales dans le sens du développement tenant compte du développement social.
Nous avons aussi frottés nos travaux aux connaissances issues d’autres recherches sur des questions connexes au développement des communautés locales. Le rapport introduit une réflexion sur l’influence des politiques familiales municipales sur l’action en développement social. Sans que l’on puisse comptabiliser le coût des mesures issues de ces politiques, on se rend compte que les champs d’intervention qu’elles ciblent sont le plus souvent associés au développement social. Le rapport traite aussi du lien entre la migration des jeunes d’une région à l’autre au Québec. Phénomène parfois associé à la décroissance de la population. On retient entre autres constats que certaines mesures susceptibles d’attirer les jeunes en région relèvent du développement social. Finalement la recherche souligne qu’on ne saurait parler de développement social sans évoquer la participation sociale même si celle-ci ne figure pas parmi les postes budgétaires où il est possible de comptabiliser des dépenses. La participation sociale qu’elle précède l’avènement de mesures de développement social ou qu’elle en soit la conséquence, mériterait qu’on l’étudie plus en profondeur.
... Voir la suite
